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乡村宅基地制度改革应该纳入整体解决方案

2016-03-15 07:19出处: 和讯| 分享 扫描到手机
[导读]今年春节长假前公开发布的《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中,提出要改革现有的乡村宅基地制度,探索农户对宅基地使用权的自愿有偿退出机制。

[按照国家规划,到2020年,大约1亿~1.3亿农民工可以进城落户。这意味着到那时,“工作在城镇、家属在乡村”的“候鸟式”农民工人数仍在1亿以上。]

今年春节长假前公开发布的《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中,提出要改革现有的乡村宅基地制度,探索农户对宅基地使用权的自愿有偿退出机制。

笔者对此的看法是:现行的乡村宅基地制度是中国城乡二元体制的组成部分,从长远来看应该向城镇看齐,即允许宅基地使用权自由交易;但考虑到现有条件的约束,近期内只能将宅基地自愿有偿退出与农民工城镇化挂钩,作为解决农民工城镇住房整体方案的一个组成部分。

 宅基地制度改革的紧迫性与约束条件

上述文件指出,要“促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户”。

现实是,农民工在城镇稳定就业相对容易、稳定生活难。

稳定就业相对容易,是因为中国持续多年的民工荒迫使企业放宽了用工年龄。稳定生活难,是因为城镇中以农民工为主的行业——如建筑业、制造业、餐饮服务业等劳动密集型行业的工资水平,只能保证“工作在城镇、家属留乡村”的农民工生活得下去。农民工一旦全家进城,日常消费支出与住房开支都会大幅增加,靠现有工资很难生存。

以住房开支为例,2012年,中国乡村新建住房的单位建筑成本为829.51元,全国城镇商品住宅的单价为5209元,前者仅相当于后者的1/6。2012年,中国乡村居民的人均住房面积是37.1平方米,由此估算,一家人口为3~4人的农民工家庭在乡村的建房成本为9.5万~12.7万元。而他们进城后,即使只买一套建筑面积60平方米的住房,也需要31.3万元。换句话说,即使不考虑进城后居住面积的缩小,农民工进城落户的住房成本也要比在家乡增加18.6万~21.8万元,即增加大约两倍。

低工资导致的全家进城后收不抵支将成为拦路虎。但建立在农民工低工资基础上的劳方、资方、消费者之间的利益格局,不是三五年内就可以改变的。何况用工单位中,确实有一部分因种种原因,连支付现有的低工资都觉得吃力,当然更谈不上给农民工加工资了。因此,农民工工资的上涨,全社会收入分配格局的改变,需要一个长期的、渐进的过程。

因此,包括宅基地制度改革的一系列农民工城镇化的配套改革措施,既具有紧迫性,又有约束条件。

说紧迫性,是因为按照国家的规划,到2020年,要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口在中西部地区的城镇化。按一个农民工抚养0.5~1个家属估算,大约1亿~1.3亿农民工可以进城落户。2015年,中国农民工总数为27747万。因此,进城农民工不仅包括他们之中收入相对高的少数(如老板、中高层管理人员、技术工人等),还包括一大批收入偏低的普通农民工。这些普通农民工迫切希望诸如宅基地改革一类的措施,能解决他们进城后买不起房的窘境。

说约束条件,就是宅基地改革一类的措施,不会导致农民工工资立即大幅上升。

  宅基地使用权自由交易意味着什么

对于现行的乡村宅基地制度,许多学者多有批评。用一个学者的话来说,现行的宅基地制度的弊病是:“我国宅基地为集体所有制,除极少数地区外,土地获取以分配为主,不允许流转。没有交易市场,宅基地便没有价值。农民与市民不同,没有名下增值的房产可变现,也就没有在城镇买房的购买力。”解决的办法是:“放开农村宅基地流转限制,让农民享受土地流转增值收益。”

如果把上面所说的“弊病”理解为对现状的描述,则那位学者说得不错。但如果因此立即“放开农村宅基地流转限制”,笔者认为还需慎重考虑,特别是要考虑“放开”对“候鸟式”农民工生活支出、工资水平以及城镇劳动力市场利益相关方的影响。

放开农村宅基地流转限制,不仅意味着进城农民工的宅基地使用权可以有偿退出,而且进不起城或不愿进城因而选择留在乡村的乡民,也可以通过宅基地使用权市场,在乡村任何地方购买宅基地使用权建房。

现在乡民家家都有宅基地,放开农村宅基地流转限制后,乡民一方面增加了财产性收入——宅基地出售收入,另一方面增加了建房成本——购买宅基地支出。

但是,由于以下三方面的原因,放开后的结果很可能是大大增加乡民的住房成本。

第一,以往因村组成员可以免费分配到宅基地,而宅基地转让被严格限制在村组范围内,同一个村组宅基地的区位和地理条件相差不大,因而宅基地使用权不值多少钱。但如果乡民可以在较大范围内选择购买宅基地使用权,则区位和地理条件(如与城镇的距离、交通便利程度)方面的较大差异,势必表现为宅基地使用权价格差的扩大。

第二,既然可以择地建房,谁不想选块“风水宝地”?“风水宝地”供不应求,其使用权的价格会大大上升。反过来说,那些地处穷乡僻壤的宅基地恐怕谁也不想要,与之相关的财产性收入近乎画饼。

第三,乡民现有的宅基地使用权肯定免费归自己,通过流转可以得到财产性收入;但到他们的儿子长大成家时,还会有免费提供的宅基地吗?所以将来很可能会出现乡民自己没有宅基地使用权可卖但还得买地给儿子建房的事。

前文提到,按照国家规划,到2020年,大约1亿~1.3亿农民工可以进城落户。这意味着到那时,“工作在城镇、家属在乡村”的“候鸟式”农民工人数仍在1亿以上。这类农民工的住房成本因宅基地使用权的买卖差价而大大提高,如果工资不上涨,他们在乡村生活也会成问题。如果按照住房支出的增加额涨工资,则相当一部分城镇用工单位和个人难以承受。

正因如此,笔者认为,宅基地使用权的自愿有偿退出目前应限制在进城农民工范围内。宅基地使用权自由交易从长远看是正确的,但应缓行。

  纳入农民工城镇住房整体解决方案

允许进城农民工将宅基地使用权自愿有偿退出,可以给他们提供一笔财产性收入。但宅基地使用权的价格主要取决于其区位。进城农民工多数来自远离城镇、交通不便的不发达乡村。如果通过市场交易,其宅基地使用权的价值有限,恐怕很难弥补城乡住房开支间数以十万元计的价格差距。

说到宅基地使用权的自愿有偿退出,重庆的地票被认为是一个成功的案例。那么,地票是如何实施的呢?

地票卖的宅基地复垦后新增耕地的占用指标,地票出售的对象是在城市周围需要占用耕地从事非农建设的各类单位。众所周知,城郊土地的出售价是很高的,地票价格只是这一高价中的一部分。有城郊土地的高价垫底,重庆就有实力推出远高于边远乡村宅基地市场价的地票交易最低保护价(2011年8月起为17.8万元/亩)。

出售地票增加了进城农民工可支配的购房款。但如果农民工一有钱,开发商就涨价,那农民工仍得不到实惠。重庆的应对措施是向进城农民工提供公租房,并承诺农民工租住五年后,如需购房,也可按相当于经济适用房的价格(成本价,大约相当于商品房价格的一半)买入。

城镇住房成本包括建筑成本、土地出让金、政府征收的各种税费及房地产商的运营支出及利润。重庆公租房的用地是政府划拨的(重庆从2002年开始就强力推进土地储备,储备成本较低,分摊到住房建筑面积的划拨成本只有750元/平方米);政府还免去公租房的税费;由国有的土地储备公司负责建设,省掉了与房地产商有关的开支。剩下来需要农民工支付的主要是住房的建筑成本。由于城镇住房建筑标准高于乡村,且承担了一部分配套设施成本,因而城镇住房的建筑成本也比乡村高,因而有必要通过地票收入来减轻建筑成本差造成的农民工购房负担。

以上分析表明,在重庆,表现为地票的宅基地使用权自愿有偿退出,只是政府为解决农民工城镇住房所实施的整体方案中的一部分。其实质是由社会各界特别是因大量农民工进城打工、产业集聚而兴旺的房地产大发展的获利者——共同来解决农民工的城镇住房问题。如果没有这一“组合拳”,单靠宅基地改革,是达不到解决进城农民工家庭住房、促进农民工家庭城镇化的目标的。

(原标题:宅基地制度改革 应谨慎推行)

责任编辑/张雪连

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